积极财政政策如何落地专访财政部财科所所长刘尚希

为了应对经济下行压力，中央提出实施积极的财政政策，而在财政收入增速下降、地方融资平台被清理、政府债务风险约束趋紧等背景下，积极财政政策如何更好落地，是一个现实的问题。对此，中央都采取了怎样的措施？还将有什么办法？带着这些问题，本刊记者最近专访了财政部财政科学研究所所长刘尚希。

半月谈记者：最近大家对积极财政政策很关注，认为在当前经济形势下可以发挥更大的作用。您怎么看？

刘尚希：这是可以理解的，实际上，我们的财政政策也是这样在操作。总的来看主要是两个方面，一个是加力，一个是增效。

加力方面，虽然今年中央没有调整财政预算，赤字不可能再增加，但加力的力度还是不小的。一是对地方债进行置换，在没有增加债务总体规模的情况下，化解地方债务的流动性风险。二是逐步扩大税收优惠，主要是针对中小企业，鼓励创业、鼓励创新，形成一个更好的环境，降低创业创新的门槛。三是积极推进PPP（政府与社会资本合作）模式。

增效方面，就是在现有资金的基础上，把这些钱花得更有效率。一是清理财政沉淀的资金、沉睡的资金，把它们都尽量利用起来。二是改变财政资金的投入方式，如把对新兴产业或高新技术企业的支持，由过去的补贴变为更规范、更市场化的产业基金、种子基金等来进行投入。三是整合分散的资金，使其更好地发挥合力。

半月谈记者：您刚才提到地方债务置换，这是一项很重要的举措，它对地方政府意味着什么？今年估计会有多大的规模？

刘尚希：地方政府的债务，总体来看风险不大，完全可控。它的问题，一个是增加太快，一个是流动性不匹配，即以前的投资是形成了大量的优质资产，但回报是长期的，而债务很快到期，现在让地方政府去还，确实面临困难，尤其现在许多地方的财政压力较大。只能另辟蹊径，所以就采取债务置换的办法。现在已经下达了3.2万亿规模的置换额度，跟今年到期地方债务的总体规模已经差不多了。这种置换的方法，不增加新的债务，只是一个债务结构的变化，从而化解地方财政的流动性风险，并且降低了债务成本，地方政府就可以腾出更多的钱进行经济建设或改善民生。

半月谈记者：PPP模式也是现在力推的，但一些地方在实践过程中遇到了障碍，您怎么看待这一模式的前景？

刘尚希：PPP是一个非常复杂的事情，它看似简单，其实涉及很多利益相关者。这里面利益如何共享、风险怎么分担等，都是全新的问题。一个PPP项目的落实，不只是政府与社会资本谈一场恋爱，而是要结婚，要有一个长期过日子的打算。他们要结成伙伴关系，共同管理这个项目，为老百姓提供更好的公共服务。而目前这方面的规章制度、法制环境都还不够健全完善，双方还需要一个加深认识、不断调适的过程。

从更深层次讲，PPP不仅是解决融资的问题，它还会促进政府职能的转变。以前公共服务都是由政府来提供，传统理论都是这么认为的，而现在政府要和社会资本合作、和社会组织合作，让它们发挥更大的作用，使公共服务的提供更有效率，质量更高，老百姓更满意。这必然要求政府转变职能、转变工作方式，还有相关的法律法规要跟上。所以，PPP模式的前景值得期待，但现在还处于起步阶段，需要一个过程才能看到更多的成效。

半月谈记者：您刚才还说到了清理财政沉淀资金。那么什么是沉淀资金？这项措施的作用会有多大？

刘尚希：财政上所谓的沉淀资金，主要有这么几种情况：一是上一年度结余转存下来的资金。二是库底资金。现在全国都实行国库集中支付，这就像一个资金的蓄水池，各个单位、部门的项目资金都搁在里面，项目有进度，从这里划出资金，项目没进度，资金就搁在国库里，这就形成了很大部分的沉淀。实际上只要保证国库里资金在一定的安全线内，其他资金是可以盘活使用的。三是一些本来进入财政预算的资金，已经安排出去了，但由于各种原因，这个项目发生了变化，资金不能及时花掉。这几个方面是沉淀资金的主要来源。

关于沉淀资金的规模，现在从全国来说，大账很难算，各个部门的情况也不一样，没有形成一个完整的、统一的口径，有的估算有上万亿，但因为口径不一样，也不好评判对不对。但不管怎么样，规模不算小，这些钱以前没发挥什么作用，现在把它们盘活再利用，一分钱当成两分钱来花，效果肯定是会出来的。下半年，这方面的工作还要继续推进。

半月谈记者：财政资金整合使用的呼声一直很高，这方面会不会有新的进展？

刘尚希：财政资金整合涉及各个职能部门，大家都想手里有一把米，这就导致资金使用的碎片化，形不成合力，效率不高。比如支持新能源建设，现在环保部、发改委、科技部、工信部等都在做，需要进行有效的整合，这个从根本上来讲需要进行体制改革。

我认为，积极财政政策加力增效离不开改革，同时改革也需要积极的财政政策来推进。政策更多的是注重解决眼前的问题，改革更多是解决长远的、根本性的、全局性的问题。所以说改革与政策要相互配合，才能发挥更大的作用。现在预算管理制度改革、税收制度改革、中央与地方财政体制改革，还有简政放权改革等都在推进，这里面有一些内容涉及财政资金整合使用的问题，一些地方也在进行探索，肯定有难度，但也会有新的进展。

半月谈记者：在落实积极财政政策的过程中，如何发挥好地方政府的作用？

刘尚希：我们国家有个重要的特点，就是需要发挥中央和地方两个积极性。只有两个积极性发挥得好，形势才可能发展得好。现在，随着约束条件的变化，怎样发挥好地方的积极性，是一个重大课题。原来地方政府为了让经济增速更快，环境资源、债务风险等方面的问题没有考虑太多，而现在这些约束越来越严了。在这种情况下，地方的积极性又要发挥，怎么办？还是需要改革。这个改革，主要的就是中央与地方怎样进行职能的划分。现在从财政上来看，越到基层，支出所占的比重越高，这就意味着，基层干的事很多，而有的事可能超出了地方或是基层的能力。我认为，应把支出责任适当上移，减轻地方政府的压力，明确各级政府的职责，按照能力原则、效率原则、风险原则、受益性原则等，合理地分配事权并建立完善的考核机制，这样才能既发挥地方政府的积极性，又让它们的积极性不至于脱离各种新约束的轨道。

半月谈记者：似乎现在的积极财政政策与以前的有点不一样了，是这样吗？

刘尚希：是的。以前谈到积极财政政策，主要是指一种经济政策、宏观调控政策，而现在积极财政政策不仅仅是经济政策、宏观调控政策，它同时也是社会政策，在改善民生、促进结构调整等方面要发挥更大的作用，因此内涵更加丰富了。同时，积极财政政策的实现形式也更多样化了，如上面提到的产业基金、PPP模式等。最后，现在的积极财政政策十分强调改革的作用，而不仅仅是看重支出的多少、预算的规模等指标。（记者 高远至 实习生 陈若乾）

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